遲滯多年后，廣受關(guān)注的全國(guó)事業(yè)單位改革，終于有了清晰的路線圖。
　　據(jù)了解，目前有關(guān)部門正在指導(dǎo)對(duì)全國(guó)事業(yè)單位進(jìn)行統(tǒng)一分類，并計(jì)劃在5年內(nèi)完成這一工作。
　　現(xiàn)有的事業(yè)單位將被劃分為三個(gè)大類進(jìn)行轉(zhuǎn)型。其中，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位將轉(zhuǎn)為行政單位，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位將轉(zhuǎn)為企業(yè)。
　　本報(bào)記者了解到 據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，除第一和第二類外，剩下約80%屬于為社會(huì)提供公益服務(wù)或?yàn)檎惺孤毮芴峁┲С直Ｕ系氖聵I(yè)單位，這部分原則上將繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列內(nèi)。
　　這是一個(gè)大手術(shù)。3000多萬(wàn)人的前程和命運(yùn)，將在這場(chǎng)分類改革中被“劃分”。
　　遲疑5年的“敏感手術(shù)”
　　對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位分類恰當(dāng)與否，決定著相應(yīng)的配套政策能否有效制定和實(shí)施。
　　從2001年到2004年間，浙江、江蘇、遼寧、山東先后制訂了本地事業(yè)單位分類改革的實(shí)施方案，中央也曾在2004年開始著手準(zhǔn)備全國(guó)范圍的分類改革方案。
　　2005年年底，國(guó)家相關(guān)部門曾一度擬定了一個(gè)全國(guó)事業(yè)單位改革總體方案和四個(gè)配套性方案。據(jù)知情人士回憶，這份總體改革方案在設(shè)計(jì)上頗為犀利，分別涉及到分類標(biāo)準(zhǔn)、人事制度、財(cái)政供給、養(yǎng)老保險(xiǎn)等內(nèi)容。
　　“當(dāng)時(shí)是準(zhǔn)備全面實(shí)施事業(yè)單位改革的，但部分地方從財(cái)政條件和社會(huì)穩(wěn)定角度提出異議，表示實(shí)施起來有困難。其他配套政策的制定部門如人社部和財(cái)政部也提出了一些看法。”一位知情人士介紹說。
　　此后，事業(yè)單位改革的步伐放緩，中央決定先行制訂一個(gè)試點(diǎn)方案，在試點(diǎn)地區(qū)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)再推廣。
　　2008年11月份，由中央編辦以內(nèi)部傳達(dá)形式印發(fā)了一份《關(guān)于事業(yè)單位分類試點(diǎn)的意見》，為分類改革步驟提供了原則指導(dǎo)。
　　上海、重慶、浙江、廣東、山西5個(gè)省市于2009年率先在全國(guó)進(jìn)入分類改革試點(diǎn)。根據(jù)要求，分類改革試點(diǎn)于2009年1月起實(shí)施，省直事業(yè)單位改革于2009年底完成，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革于2010年底完成。
　　分類之難，難在幾乎所有事業(yè)單位都不同程度地“沾了經(jīng)營(yíng)”。絕大多數(shù)事業(yè)單位都或多或少地有一些商業(yè)項(xiàng)目，行政、公益、經(jīng)營(yíng)職能混在一起，難分彼此。
　　比如有些新聞出版單位，既有政府宣傳職能，又有廣告、房地產(chǎn)之類的項(xiàng)目，那是算公益類，還是經(jīng)營(yíng)類？還有一些行政附屬單位，如統(tǒng)計(jì)、培訓(xùn)、信息服務(wù)等機(jī)構(gòu)，有行政職能，也有經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，是應(yīng)該回歸政府體系，還是轉(zhuǎn)為企業(yè)？很難分。
　　“試圖用一個(gè)定義去概括事業(yè)單位的一般屬性，多半會(huì)犯簡(jiǎn)單化的錯(cuò)誤，因?yàn)槭聵I(yè)單位的多樣化和復(fù)雜性，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了任何言詞定義所能夠概括的極限。” 中國(guó)政法大學(xué)方流芳教授說。
　　在2010年召開的公益機(jī)構(gòu)改革與公共服務(wù)發(fā)展國(guó)際研討會(huì)上，人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)胡曉義介紹說，目前全國(guó)共有事業(yè)單位120多萬(wàn)個(gè)，工作人員3000多萬(wàn)人，其中專業(yè)技術(shù)人員約2000萬(wàn)人，占全國(guó)專業(yè)技術(shù)人員總數(shù)的47.3%。
　　行業(yè)協(xié)會(huì)機(jī)關(guān)報(bào)刊算哪類？
　　分類改革之難，還有另一個(gè)原因——未定性先分類。
　　據(jù)介紹，在探索事業(yè)單位分類的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，并不是按照事業(yè)單位的屬性來分的。
　　“事業(yè)單位本來應(yīng)該是圍繞著公共利益來設(shè)立的，而現(xiàn)在有些事業(yè)單位卻是在國(guó)企改制、部委機(jī)構(gòu)改革中為政府財(cái)政減負(fù)、分流人員、解包袱而成立的，比如一些行業(yè)協(xié)會(huì)，一些部委下屬的報(bào)刊雜志出版社等等。”一位接近編制機(jī)構(gòu)的人士告訴記者，對(duì)于這部分單位，首先應(yīng)該明確哪些是應(yīng)該回歸公共部門的。如果這個(gè)分類做得不好，那么下一步人事制度改革中的聘用合同就會(huì)性質(zhì)不明。”
　　按照分類指導(dǎo)意見，對(duì)目前難以確定類別的事業(yè)單位，將按主要類別屬性和發(fā)展方向先預(yù)定其類別，經(jīng)過相應(yīng)調(diào)整完全符合條件后，再確定其類別。
　　根據(jù)目前的分類，大框架下的類型有了，但是如何認(rèn)定某個(gè)具體的單位到底屬于哪一類，卻并不容易。
　　據(jù)本報(bào)了解，改革主導(dǎo)部門的思路是，對(duì)完全或基本承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，比如金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)等，將根據(jù)各地展開行政管理體制改革的時(shí)機(jī)，逐步將之轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)。今后，除法律法規(guī)授權(quán)外，不再批準(zhǔn)設(shè)立新的承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。
　　比如一些實(shí)行“參照公務(wù)員管理”的事業(yè)單位，其中一部分都具有行政執(zhí)法權(quán)，履行行政管理職能。按照指導(dǎo)意見，此類事業(yè)單位行政色彩濃重的，可能回到政府體系，人事制度回歸公務(wù)員序列。
　　目前，勞動(dòng)部門中的勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)、建設(shè)系統(tǒng)的稽查部門、銀監(jiān)會(huì)(局)、電監(jiān)會(huì)(局)、保監(jiān)會(huì)(局)、證監(jiān)會(huì)都是事業(yè)單位編制。
　　而對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，己經(jīng)實(shí)現(xiàn)或經(jīng)過相應(yīng)調(diào)整可以實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位，如開發(fā)應(yīng)用型科研機(jī)構(gòu)、招待所等，根據(jù)分類指導(dǎo)意見，這類單位應(yīng)當(dāng)逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，并注銷事業(yè)單位，核銷事業(yè)編制。同樣今后也不再批準(zhǔn)設(shè)立從事生產(chǎn)經(jīng)管活動(dòng)的事業(yè)單位。
　　“分類改革能否順利推進(jìn)，在過渡期內(nèi)嚴(yán)控增量很重要，今后不再批設(shè)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，有助于盡量減少改革的阻力，保證公平公正。” 國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱解釋說。
　　由于事業(yè)單位分類要在全國(guó)推進(jìn)，審核分類的權(quán)限將下放至省級(jí)有關(guān)部門。而省級(jí)部門所屬的事業(yè)單位，則由主管部門提出初步意見，報(bào)機(jī)構(gòu)編制部門，會(huì)同財(cái)政部、人社部等部門提出審核意見，按程序報(bào)批。
　　“養(yǎng)三個(gè)孩子和養(yǎng)兩個(gè)的區(qū)別”
　　經(jīng)過分類后，約80%屬于為社會(huì)提供公益服務(wù)或?yàn)檎惺孤毮芴峁┲С直Ｕ系氖聵I(yè)單位，原則上將繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列內(nèi)。
　　針對(duì)這部分公益服務(wù)單位，改革的目標(biāo)是整合資源，強(qiáng)化公益屬性，加強(qiáng)政府監(jiān)管。但由于這一類事業(yè)單位量大面寬，分類時(shí)會(huì)進(jìn)一步細(xì)分為兩類。
　　公益一類，即從事關(guān)系國(guó)家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序和公民基本社會(huì)權(quán)利的公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位。如義務(wù)教育機(jī)構(gòu)、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等。
　　據(jù)本報(bào)了解，這類單位所需經(jīng)費(fèi)可能由同級(jí)財(cái)政按履行職能的需要予以保證，單位本身不能開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也不能收取服務(wù)費(fèi)用。
　　履行職能依法取得的行政事業(yè)性收費(fèi)或基金，實(shí)行“收支兩條線”管理，收入上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，不能自主支配。
　　公益二類，即提供公益服務(wù)并可部分實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位，比如普通高等教育機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)等。
　　這類單位所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政給予不同程度投入，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)力量投入。提供公益服務(wù)取得的服務(wù)性收入，符合條件的實(shí)行“收支兩條線”管理；依法取得的經(jīng)營(yíng)性收入，納入單位預(yù)算管理，主要用于公益事業(yè)發(fā)展。根據(jù)需要，政府購(gòu)買其有關(guān)服務(wù)。
　　在原來的方案設(shè)計(jì)中，還曾經(jīng)劃出過一個(gè)公益三類，即提供的服務(wù)具有一定公益屬性，可基本實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位。這類單位實(shí)行經(jīng)費(fèi)自理，自主開展公益服務(wù)活動(dòng)和相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
　　這就是原來的“三大類、三小類”分法。在后來的方案修改中，有專家認(rèn)為對(duì)事業(yè)單位分類過細(xì)會(huì)增加改革的難度，分類過多，制度設(shè)計(jì)、申報(bào)審批以及日后的管理都會(huì)增加很多麻煩，“就像養(yǎng)三個(gè)孩子和養(yǎng)兩個(gè)的區(qū)別”。
　　為此，公益三類被砍掉，并入了公益二類。
　　部分受訪的學(xué)者認(rèn)為，按照目前的分法，也就是分純公益和準(zhǔn)公益。前者如義務(wù)教育階段的中小學(xué)、公共衛(wèi)生防疫等行業(yè)的事業(yè)單位，應(yīng)由財(cái)政絕對(duì)包干；后者，如各大公立醫(yī)院、大學(xué)等，則可以允許其運(yùn)用市場(chǎng)化的機(jī)制來運(yùn)作。
　　也有學(xué)者認(rèn)為，即便市場(chǎng)化，前提也是為了更好地提供公共服務(wù)，而不是以單純盈利為目的，政府應(yīng)嚴(yán)格約束，控制這個(gè)“度”。